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旅游景區規劃||生態景區如何走出怪圈
  許多生態景區土地廣袤,地下還蘊藏豐富的礦產資源。很多企業為了獲得更多的礦產資源,不顧景區的承受能力,在景區亂采濫挖,對生態環境造成極大破壞。
政府相關部門應當根據具體情況,開展定期和不定期檢查,一經查實,應當嚴厲打擊,對于涉嫌犯罪的,依法移交公安機關立案查處。
社會組織及教育單位應當在方方面面提倡全社會樹立環境公德心,媒體應當大力普及生態環境保護知識,司法部門要通過宣傳涉環境保護的案例加強生態環境保護的法律引導。
隨著國家對生態文明建設的重視,社會公眾的生態文明意識有了進一步的提高,生態景區建設日漸得到政府的重視,以自然環境的純潔、天然為主題的生態景區旅游愈來愈受到人們的青睞。然而,生態景區旅游的推動也給原生態的自然景觀帶來極大的威脅,尤其是個別景區借打造生態旅游之名,不惜竭澤而漁,過度開發,給生態環境造成極大破壞。據媒體報道,秦嶺陷邊保護邊破壞怪圈,“四亂”問題屢禁不止。文中稱,作為我國南北氣候分界線和重要的生態安全屏障的秦嶺,具有調節氣候、涵養水源、保護生物多樣性等重要功能。雖然近年來陜西各級政府對秦嶺的保護力度在不斷加大,但秦嶺地區亂占亂建、亂采濫挖、亂排亂放和亂砍濫伐等“四亂問題”仍屢禁不止,陷入邊保護邊破壞怪圈。在全國,類似秦嶺生態景區的問題常常見諸報端,如何保護生態景區,越來越引起我們的思考。生態景區邊保護邊破壞的怪圈是如何形成的?相關法律法規是否需要完善?怎樣才能徹底解決這個問題,為人們營造良好生態景區環境呢?為此,記者采訪了中國政法大學副教授張西峰、寧夏回族自治區吳忠市檢察院檢察官丁鈺涵。
生態景區邊保護邊破壞怪圈是怎樣形成的?
為什么生態景區破壞行為屢禁不止,丁鈺涵說,利益驅使是主要原因。許多生態景區土地廣袤,不僅具有調節氣候和可供科學研究的作用,而且地下還蘊藏豐富的礦產資源。很多企業為了獲得更多的礦產資源,不顧景區的承受能力,在景區亂采濫挖,對生態環境造成極大破壞。丁鈺涵介紹,以秦嶺生態景區為例。秦嶺是礦產資源富集區,采石和采礦企業數量眾多。據統計,秦嶺地區共有采石企業1194個,采礦企業946個。近年來,采石嚴重威脅著秦嶺生態環境,特別是一些地方的掠奪式開采,造成山體滿目瘡痍,植被銳減,有的山體被削掉一半,有的整條溝一片狼藉,生態環境遭到毀滅性破壞。這一問題引起陜西省各級政府的重視,陜西省各級政府責令秦嶺地區采礦企業停產整頓,但一些企業不顧禁令依然偷采。礦山開采破壞山體地質結構,造成山體滑坡,選礦產生的尾礦無序堆放和廢水、滲液直排,不僅嚴重破壞生態環境,產生的廢石棄渣阻塞河道行洪,極易引發泥石流等自然災害,對當地群眾生產生活安全和野生動植物保護也構成了嚴重威脅。
張西峰認為,監管缺失是重要原因。由于各自為政的條塊化管理體制,造成一些生態景區監管中存在權責不清的問題,不利于景區的生態保護。以秦嶺生態景區為例,目前秦嶺地區共有34個自然保護區,占秦嶺地區總面積的9.8%。這些保護區都是按照行政區域劃分,歸屬于不同的地方政府分別管理。而許多野生動物棲息地并不是固定不變的,如珍稀鳥類褐馬雞就動態分布在秦嶺幾個不同地區。在這種情況下,各個保護區之間很難協調聯動對動物進行保護。
“此外,秦嶺各個保護區在接受直屬管轄部門管理的同時,林業、環保、水土、文物、旅游等方面管理工作又隸屬于不同行政部門?!睆埼鞣逭f,因管理體制上缺乏有效性及全局性,保護區管理政出多門,一方面容易形成各部門之間的權力重疊,另一方面又容易造成權力真空。出現在某些涉及利益的問題上發生幾個部門重復管理,而在另外一些問題上卻互相推諉,管理效率低下,不利于生態景區的管理。此外,張西峰還表示,有個別地方政府出于政績考慮,無視生態保護需求,積極為企業提供采礦便利。其實,根據國務院頒布的《中華人民共和國自然保護區條例》(下稱《條例》)規定,禁止在自然保護區內進行開礦等活動,但是,法律、行政法規另有規定的除外。而個別地方政府為了發展地方經濟,積極為企業開礦提供便利,有些地方政府為了開發礦產資源,將礦區從生態景區劃分出來,對生態景區的環境造成重大破壞。
保護生態景區的相關規定有哪些?
對生態景區的保護,國家其實有嚴厲的法律法規及政策,規定是完備的。丁鈺涵說,例如環境保護法規定,依法審批生態景區開發項目,嚴厲打擊破壞生態景區的違法行為。像現實中存在的對生態景區破壞為嚴重的開采礦產資源活動,《條例》就作出了明確的限制性規定。地方政府應當嚴格按照《條例》規定,把好生態環境保護的第一道關口。在生態景區規劃完成之前,已經授予采礦許可的企業可以繼續在授權的范圍內采礦,直到期限屆滿。如果生態景區建成之后,地方政府不得再授予他人采礦許可。而2015 年5月,中共中央、國務院印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》(下稱《意見》)明確提出,建立領導干部任期生態文明建設責任制。對違背科學發展要求,造成資源環境生態嚴重破壞的要記錄在案,實行終身追責,不得轉任重要職務或提拔使用,已經調離的也要問責。
應當采取何種措施解決這個難題?
雖然國家限制在生態景區采礦,但不少企業在沒有取得采礦許可證或者采礦許可證已經過期的情況下,依然亂采濫挖。丁鈺涵認為,在國家法律法規相對完善的情況下,還會有這樣禁而不止的情況,看來關鍵還是在執法。她認為,針對這種行為,政府相關部門應當加強監管。
一是應當根據具體情況,開展定期和不定期檢查,一經查實,應當嚴厲打擊,對于涉嫌犯罪的,依法移交公安機關立案查處。
二是設置生態保護專門機構負責生態景區監管。目前,多數生態景區的保護工作都是由兩個或兩個以上的政府部門按照職責分工各司其職,這種部門分頭抓的監管體制不能適應全面保護生態景區的客觀需要,尤其是遇到一些需要有關部門牽頭、綜合協調、齊抓共管的問題時,部門之間相互推諉扯皮,導致監管缺失,執法主體落實不到位。因此,應當設置一個專門機構,全面負責生態景區的建設和保護工作。這樣既可以確保權責明晰,不會出現監管真空,又可以提高工作效率,保證生態景區健康有序發展。她介紹,陜西省在這方面已經開展了有意義的探索。針對秦嶺生態保護中存在的問題,陜西省結合我國正在推進的國家公園體制試點,目前正積極探索建設秦嶺國家公園。西安市已將“恢復秦嶺生態功能”“申報和打造秦嶺國家中央公園”寫入《西安市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》。秦嶺國家公園總體規劃將由政府主導和整合現有生態保護地的管理機構和職能,設立或指定明確生態保護專門機構,將秦嶺國家公園建設成集保護、科研、教育、游憩和社區發展等多功能于一體的新型保護地,實現資源的有效保護和合理利用??梢云诖氖?,由一個專門的生態保護機構監管生態景區,能夠大程度地集中人力、物力、財力做好景區生態環境保護工作。
三是嚴格落實破壞生態環境終身追責制度。事實證明,生態景區的破壞與地方政府官員追求政績有一定因果關系,生態保護區的破壞和一些政府官員一味追求經濟效益密不可分,很多官員為了積累政績,不惜以毀壞生態環境作為代價。后,官員晉升走了,留給當地的卻是難以恢復的被破壞的生態環境。雖然《意見》建立的官員終身責任追究在一定程度上能促使官員在發展經濟的同時,兼顧生態環境建設,對于生態景區的保護能夠發揮重要作用。但生態景區的破壞不僅僅來源于個別政府官員的政績思想,對景區造成破壞的直接責任人應當是造成環境污染的企業或個人。因此,終身追責也不能避開企業和個人,有些企業污染之后即離開本地,或者更換企業名稱、法人等以逃避法律責任,對此也應建立終身長效追責機制。應建立自然資源負債表,一方面便于考核官員相關政績,另一方面也可對企業進行監管。并且將其列入企業和個人信用體系,一旦成為生態文明黑戶,應排除在招投標和貸款之外,通過這種方式督促企業關注環保。
四是加大監督力度,督促行政機關嚴格執法。生態景區陷入“邊保護邊破壞”的尷尬處境與地方政府追逐經濟利益有很大關系。因為地方政府是當地行政事務的總指揮,一切行政事務都由地方政府規劃和決定。因此,應當加強對地方政府的監督,確保地方政府的行政權力能夠依法履行。這種監督分為縱向監督和橫向監督??v向監督主要是指上級人大或政府對下級政府的監督。橫向監督主要指同級人大對地方政府的監督,以及檢察機關對同級政府部門的監督。檢察機關應重點收集立案監督案件和職務犯罪案件的線索,倒逼政府部門嚴格執法,提升執法水平。此外,為了提高全社會對生態景區環境保護的重視,應調動廣大群眾參與保護生態景區的積極性,大范圍地保護景區環境。
張西峰表示,經濟發展和生態環境保護對于社會全面發展具有重要意義。因此不是政府單方面的問題,全社會都應當引起重視,正如《意見》中指出“生態文明建設是中國特色社會主義事業的重要內容,關系人民福祉,關乎民族未來,事關‘兩個一百年’奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現”。生態文明建設的重要性不言而喻,正確處理好開發與保護的關系,就會給社會帶來青山綠水、金山銀山;反之,就會導致生態惡化,受到大自然的懲罰。如何協調經濟發展和生態環境保護這兩個看似矛盾其實可以和諧共處的指標,除了考驗地方政府的智慧和能力,還考驗我們全體公民對子孫后代的責任心,社會組織及教育單位應當在方方面面提倡全社會樹立環境公德心,媒體應當大力普及生態環境保護知識,司法部門要通過宣傳涉環境保護的案例加強生態環境保護的法律引導,等等??傊?,為了我國經濟的可持續發展、生態景區功能的充分發揮,我們應當同心協力,一起保護生態景區,為我們的后代留下寶貴的環境資源。

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